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PPP模式下黑臭水体治理依效付费机制思路与框架设计

来源:环境保护 作者: 日期:2016-12-15 10:14:48

  随着《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)的出台,黑臭水体治理已成为地方各级人民政府改善水环境质量的重要内容。然而,由于治理任务艰巨,短期内资金量需求大,在地方政府财政资金紧张的情况下需要依靠PPP模式解决其部分资金需求,提高公共产品服务质量和效率。同时,采用PPP模式具有一系列优点,包括实现污染治理项目从重工程建设轻运行向重工程效果的转变、提高资金使用效率、提高项目效果和可持续性。由于其公益性较强等特点,建立科学合理的依效付费机制是确保黑臭水体治理PPP项目发挥效益的关键。

  1 黑臭水体定义与治理要求

  1.1 黑臭水体定义

  根据《城市黑臭水体整治工作指南》,城市黑臭水体是指城市建成区内,呈现令人不悦的颜色和(或)散发令人不适气味的水体的统称[1]。黑臭水体的定义主要是从视觉、嗅觉等感官角度出发的。

  1.2黑臭水体的分级与判断标准

  根据黑臭程度不同,《城市黑臭水体整治工作指南》将黑臭水体细分为“轻度黑臭”和“重度黑臭”两级。黑臭程度的判断依据透明度、溶解氧、氧化还原电位及氨氮等四项指标,具体判断标准如表1所示。

表1 城市黑臭水体污染程度分级标准


微信截图_20161215101031.png

注:水深不足25cm时,该指标按水深的40%取值。

  1.3黑臭水体治理要求

  国家“水十条”明确提出黑臭水体治理目标要求:到2020年,地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内;到2030年,城市建成区黑臭水体总体得到消除。同时,“水十条”提出治理任务要求:采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生态修复等措施,加大黑臭水体治理力度,每半年向社会公布治理情况。地级及以上城市建成区应于2015年底前完成水体排查,公布黑臭水体名称、责任人及达标期限;于2017年底前实现河面无大面积漂浮物,河岸无垃圾,无违法排污口;于2020年底前完成黑臭水体治理目标。直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于2017年底前基本消除黑臭水体

  2 PPP项目实施依效付费的优点

  2.1 顺应政府向社会力量购买服务等有关政策要求

 《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)提出,政府向社会力量购买服务项目应加强绩效管理、严格绩效评价机制,并且评价结果作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算的重要参考依据。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)明确,PPP项目应稳步开展项目绩效评价,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管。另外,《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)将绩效评价作为规范PPP项目的管理要求,鼓励推进开展项目绩效评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,并作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。按照这些文件要求,PPP项目应该开展绩效评价,并且评价结果应与服务费用挂钩,即建立依效付费机制,顺应国家政策要求。

  2.2 保障PPP项目治理效果

  绩效考核是依效付费机制的重要组成部分,是实现依效付费的基础。不实施依效付费意味着PPP项目缺少绩效考核机制,无论项目运营的好与坏,社会资本的收益都一样,容易导致社会资金不重视运营水平的提高,甚至为了提高经济利润而节省项目支出、降低项目运行效果,从而严重影响项目治理效果。因此,PPP项目应该建立依效付费机制,激励社会资金充分利用其技术和管理优势提高项目运营水平,确保项目治理效果。

  2.3 激励社会资本治理的主观能动性

  依效付费机制的绩效考核一般采用月度或季度考核,根据考核结果支付运营费用,为了收益社会资本会积极、持续关注并提高运营项目的运营效果;同时,在项目运营过程中,社会资本若发现仍有优化治理效果的空间,在依效付费机制下社会资本有动力积极地优化项目,不断提高水体治理效果。因此,依效付费机制能够激励社会资本的主观能动性,保障项目治理效果的不退化。

  2.4 强化政府对PPP项目的常态化监管

  党的十八届三种全会提出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,大幅度减少政府对资源的直接配置,政府的职能是加强和优化公共服务,加强市场监管。目前,政府对环境治理PPP项目的市场监管集中在产品数量和质量上,对公共服务质量、环境质量改善等尚缺乏有效的监管措施,影响了公共产品或服务质量、效率和效益的不断提高。实施依效付费,建立科学合理的绩效考核指标体系、完善的绩效监测系统和报告系统,能够完善政府PPP项目监管系统,强化政府对PPP项目的监管,实现监管的制度化、规范化和常态化。

  3 黑臭水体治理PPP项目依效付费机制构建思路与框架

  实施依效付费,在黑臭水体治理PPP项目运营过程中,政府定期对社会资本的投资治理和运行效果进行考核,考核结果作为支付项目运营服务费用的依据。依效付费机制的建设主要包括设计绩效指标、确定绩效目标、设计绩效监测与报告系统[3]、确定合适的绩效考核方法以及依效付费标准等内容。

  3.1绩效指标

  3.1.1 绩效指标设计原则

  绩效指标设计应遵循以下原则:

  (1)简洁性。绩效指标数量应尽可能的少,只包括绩效考核所必需的指标,突出重点,避免过多的绩效指标增加绩效考核成本和不确定性。

  (2)可获得性。绩效指标所需数据因根据实际情况利用现有设备测量或其他数据生成产生,避免需要使用复杂、昂贵的设备。

  (3)可审核。绩效指标应具有可审核性,政府能够对绩效报告中的数据进行审核。

  (4)以定量指标为主。绩效指标应以定量指标为主、定性指标为辅,定量指标的测度相对客观公正,能够避免人为主观因素干扰。要适当提高定量指标的权重。

  3.1.2 绩效指标类型

  针对黑臭水体治理PPP项目,绩效指标应考虑以下四类指标。

  (1)水环境质量改善类指标

  水环境质量改善类指标根据黑臭水体治理目标确定,不能一概而论,一般细分为两类指标:一是水质类别指标,结合水体的水环境功能定位与水质控制单元类型,根据《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)确定的评价指标与水质类别,建立水质综合评价指标,明确水质改善的水质类别;二是污染指标,根据黑臭水体水质现状及主要超标因子,在确定水质类别基础上,进一步提出具体污染指标的浓度改善要求。比如,对于黑臭水体治理项目,通常近期的目标是改善水体黑臭现状,根据《城市黑臭水体治理工作指南》,可以选择溶解氧、氨氮、氧化还原电位、透明度等指标作为绩效指标。

  (2)公众满意度指标

 《城市黑臭水体整治工作指南》提出“至少90%的老百姓满意才能认定达到整治目标”,因此,公众满意度应是黑臭水体治理PPP项目绩效考核指标之一。

  (3)工程运行效果类指标

  黑臭水体治理项目通常包含控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、生态修复等治理工程。这些工程的运行效果直接影响到水环境质量改善效果,因此,工程运行效果应作为重要的绩效指标。工程运行效果类指标包括工程服务的数量与质量、项目效益等,具体指标应根据工程类型和项目特点分别设立。

  (4)长效机制建设类指标

  黑臭水体治理不仅要注重短期治理效果,更应注重稳定性和持续性。因此,绩效考核应注重社会资金项目运营长效机制的建设情况。长效机制建设指标包括建立完善的责任体系、运行管理资金保障、人员组织管理、运行管理等管理制度。

  3.2绩效目标

  绩效目标是绩效指标的目标值或期望值,是单项绩效指标考核的标准,也是对环境质量改善和运维效果的预期。当绩效指标设计完毕后,应该确定每项指标的绩效目标值。不同类型甚至不同绩效指标目标的确定方法都会不同,很难笼统说明绩效目标的确定方法,不过,绩效目标设置应遵循共同的原则,这些原则包括:

  (1)因地制宜。对于水环境质量改善类绩效指标,绩效目标应综合考虑水环境功能定位、水质控制单元类型等。

  (2)项目边界条件。水环境质量改善类指标目标的设置应考虑上游来水水质与水量、沿程排污情况等因素,将其作为前置条件。针对水量变化大的水体,水环境质量目标还应考虑平、枯、丰水期的不同情况。

  (3)阶段性与动态性。黑臭水体的治理效果具有阶段性,因此,绩效目标也应考虑近期和远期,设定动态性的考核目标要求。比如,水环境质量改善类绩效指标近期应为消除黑臭为目标,远期应以持续改善水环境质量为目标;又如,公众满意度会随着水体治理项目的推进逐渐得以提高,其绩效目标也应按照近期和远期考虑。

  (4)技术经济可行与目标可达。绩效目标应充分考虑现有污染治理方案的技术可行性与经济可行性。水环境质量绩效目标需要在水质现状、污染物排放现状基础上,基于可行的工程项目污染治理效果,通过污染扩散模型模拟分析目标可达性。

  (5)符合国家法律要求。对于污水处理等工程运行效果类指标,目标应满足国家有关污染物排放标准、技术规范等要求。

  3.3 绩效监测与报告系统

  绩效监测与报告系统为绩效考核提供基础信息,是绩效考核的科学基础。为科学评价项目绩效,绩效监测与报告内容应包括绩效指标以及影响绩效指标的外部因素。

绩效指标为上述提到的四类绩效指标。水环境质量类指标的监测需要事先依据监测规范要求固定监测点位和监测频率。监测点位应科学合理、具有代表性。监测频率原则上冬季可适当延长监测时间间隔,夏季或气候转换季节可根据情况适当缩短监测时间间隔。公众满意度采用调查问卷法调查获得,调查对象应是受黑臭水体影响的居民或商户。工程项目运行效果类指标根据工程项目运行日常档案记录信息分析、计算得到。长效机制建设类指标的监测依据社会资金对工程项目的管理制度及管理档案。

  绩效指标外部影响因素包含水体的上游来水水质与水量、非法排污等。上游来水水质与水量的监测时间与水环境质量类绩效指标同步,监测方法也相同。非法排污的监测依靠当地环境保护监察机构、社会资本及社会公众。

  3.4 绩效考核方法

  依效付费机制应明确绩效考核方法。绩效考核方法是利用监测或调查信息获得单项绩效指标考核结果及项目综合考核结果的手段方法。水环境质量、公众满意度等绩效指标通常采用比较法,通过对比绩效目标的实际值和目标值,分析绩效指标的实现程度。工程运行效果类绩效指标一般也采用比较法,不过与实际值相对比的是国家及地方有关法律法规及技术要求,通过两者的对比分析绩效指标的实现程度。长效机制类指标涉及到项目的责任体系、运行管理资金保障、人员组织管理、运行管理等因素,一般采用因素分析法,通过综合分析这些因素的实际情况来判断绩效目标的实现程度。项目综合绩效的考核一般采用综合评价法,根据单项绩效指标的考核结果加权获得。

  此外,依效付费机制会明确绩效考核周期或频次以及服务费用的支付周期。绩效考核周期应兼顾依效付费机制的目的与成本可行性,考核周期不能太短或太长。服务费用的支付周期一般大于或等于考核周期。服务费用的支付一般采用定期考核定期核算集中支付的方式,如月度考核月度核算季度支付等。

  3.5 依效付费标准

  依效付费标准是根据项目绩效考核结果的不同设置不同的付费标准,是依效付费机制的关键构成。依效付费标准设计应遵循“奖优罚劣”的激励原则,绩效考核结果不同其获得付费额度不同,否则,依效付费机制的激励作用会大大弱化。

目前,浙江、江苏、山东、广东等发达地区已经在环境治理领域开展了依效付费实践[4-8]。虽然不同项目的具体依效付费标准不同,但是一般都是通过分档划定。分档划定付费标准的方法简单易行,若设置合理可以做到“奖优罚劣”,黑臭水体治理的依效付费标准宜采用分档方法确定。

  参考文献:

[1] 住房城乡建设部,环境保护部.城市黑臭水体整治工作指南 [EB/OL]. http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201509/t20150911_224828.html

[2] 国务院. 水污染防治行动计划[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-04/16/content_9613.htm

[3] OECD. Guidelines for performance-based contracts between water utilities and municipalities-Lessons learnt from Eastern Europe, Caucasus and central Asia[R].2011

[4] 杭州市萧山区农村生活污水治理工作领导小组办公室. 萧山区农村生活污水治理设施运行维护管理办法(试行)[EB/OL]. http://xxgk.xiaoshan.gov.cn/zfxxgk/zfzxxgk/zcwj/bmwj/201501/t20150130_189423.shtml

[5] 象山县人民政府办公室. 象山县农村生活污水分散式处理设施运行维护管理办法(试行)[EB/OL].  http://qyzc.ningbo.gov.cn/art/2013/3/19/art_18256_62.html

[6] 东阿县人民政府.东阿县人民政府关于建立城乡环卫一体化长效运行管理机制的实施意见(试行)(东政发〔2015〕29号) [EB/OL]. http://www.sdde.gov.cn/DE/ygzw/zwgk/xjwj/n32904.html

[7] 确立四个统一 完善工作机制,探索农村生活污水治理常熟新模式 [EB/OL]. http://www.jshb.gov.cn/jshbw/rdzt/zhzz/201512/t20151218_329681.html

[8] 广东揭阳9座污水处理厂PPP项目落地[EB/OL]. http://www.ccgp.gov.cn/ppp/zx/df/guangdong/201601/t20160112_6448737.htm

作者:逯元堂  宋玲玲  高军  

单位:环境保护部环境规划院环境PPP中心

[ 本文发表于《环境保护》,2016年第44卷第23期。]